統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管體制改革陷入了“方向正確、操作有誤、步子太急”的困境。組建市場(chǎng)監(jiān)管局的結(jié)果是用普通產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的方法來(lái)對(duì)待食品藥品，與政策初衷南轅北轍。

　　“五花八門”，這是當(dāng)前省以下食藥監(jiān)管體制改革的真實(shí)寫照。從2013年末開始，一些地方在不同層面整合工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)的機(jī)構(gòu)和職能，推進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，其中以深圳、浙江、安徽、天津等省（市）為代表。

　　但改革效果短期內(nèi)并不盡如人意，新機(jī)構(gòu)在監(jiān)管體制系統(tǒng)性、監(jiān)管執(zhí)法一致性以及特殊產(chǎn)品監(jiān)管專業(yè)性等方面都存在挑戰(zhàn)。

　　上海福喜“過(guò)期肉”事件發(fā)生后，各界對(duì)于所謂“市場(chǎng)局”改革的爭(zhēng)論趨于白熱化。有的地方已緊急叫停縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局改革，一些原本準(zhǔn)備改革的地方開始搖擺，更多地方持等待觀望態(tài)度。在筆者看來(lái)，統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管體制改革陷入了“方向正確、操作有誤、步子太急”的困境，其中有兩個(gè)深層次問(wèn)題值得我們關(guān)注。

　　一是監(jiān)管體制改革被簡(jiǎn)單理解為大部門制。很顯然，統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)是促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)正常秩序，同時(shí)改革又嵌入到簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力的大背景中，從而具有政治意義。然而，一些地方簡(jiǎn)單把體制改革等同于大部門制，片面認(rèn)為整合的機(jī)構(gòu)和職能越多，就是改革創(chuàng)新的力度越大，一味“貪大求快”。實(shí)際上，事前審批部門的多與少主要影響企業(yè)辦事方便程度，事中事后監(jiān)管效能的高與低才真正關(guān)乎產(chǎn)品質(zhì)量安全，兩者之間沒(méi)有必然相關(guān)性。

　　習(xí)近平同志在十八屆二中全會(huì)第二次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“大部門制要穩(wěn)步推進(jìn)，但也不是所有職能部門都要大，有些部門是專項(xiàng)職能部門，有些部門是綜合部門。”

　　各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)監(jiān)管體系可以統(tǒng)一，但食品藥品監(jiān)管是典型的專項(xiàng)職能。例如美國(guó)政府設(shè)有監(jiān)管一般市場(chǎng)秩序的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC），同時(shí)專門設(shè)置食品藥品監(jiān)管局（FDA）；英國(guó)政府有專門的藥品和健康產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)構(gòu)（MHRA）；日本的厚生勞動(dòng)省監(jiān)管除食用農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全。如果我們硬給不同屬性的部門“拉郎配”，那就是誤解了統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管的理論內(nèi)涵。

　　二是機(jī)構(gòu)和職能整合反而削弱了專業(yè)監(jiān)管能力。本輪食藥改革源于加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，最初的理想設(shè)計(jì)是用管藥的方法管食品。然而組建市場(chǎng)監(jiān)管局的結(jié)果是用普通產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的方法來(lái)對(duì)待食品藥品，與政策初衷南轅北轍。

　　此次機(jī)構(gòu)改革后，縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局職責(zé)明顯增多，在行政問(wèn)責(zé)的壓力下，大量監(jiān)管職責(zé)被下放給市場(chǎng)監(jiān)管所。這種做法看似落實(shí)了屬地責(zé)任，實(shí)際上以工商所為班底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場(chǎng)監(jiān)管所根本沒(méi)有精力也沒(méi)有能力承擔(dān)食品生產(chǎn)、藥品經(jīng)營(yíng)、特種設(shè)備等專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管。

　　筆者在基層調(diào)研中了解到，普通公務(wù)員從開始接觸到完全勝任一線食品藥品監(jiān)督執(zhí)法，至少需要兩年全職工作時(shí)間，專業(yè)成長(zhǎng)的難度較大。現(xiàn)實(shí)中大部分市場(chǎng)監(jiān)管所急缺專業(yè)人才，有的執(zhí)法人員“進(jìn)藥店不知道做什么，只會(huì)問(wèn)店主要營(yíng)業(yè)執(zhí)照”。

針對(duì)上述問(wèn)題，筆者提出三點(diǎn)建議：

　　一是漸進(jìn)改革。統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管是大勢(shì)所趨，但不可能一步到位。目前的關(guān)鍵是把基層食藥監(jiān)管體系建立起來(lái)，而不是急于整合機(jī)構(gòu)。例如，深圳市早在2009年就組建市場(chǎng)監(jiān)管局，并將從農(nóng)田到餐桌的全鏈條食品安全監(jiān)管職能納入其中，但效果不佳。本輪機(jī)構(gòu)改革中，深圳市又將食品安全監(jiān)管職能從市場(chǎng)監(jiān)管局劃轉(zhuǎn)出來(lái)，組建獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管局。深圳經(jīng)驗(yàn)表明，如果是為改革而改革，不考慮監(jiān)管實(shí)際，將來(lái)很可能要“返工”。

　　二是創(chuàng)新思路。突出食品藥品監(jiān)管的專業(yè)性，將來(lái)適時(shí)成立健康產(chǎn)品監(jiān)管局，與市場(chǎng)監(jiān)管局并列。健康產(chǎn)品包括食品、藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品、食用農(nóng)產(chǎn)品、酒類、飲用水、煙草、消毒產(chǎn)品及其相關(guān)輔料包材等。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家如美國(guó)，每10元社會(huì)消費(fèi)品零售額中就有3元是健康產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)規(guī)?？梢娨话?。從理論上說(shuō)，市場(chǎng)監(jiān)管的對(duì)象是各類市場(chǎng)主體的交易行為，目的是維護(hù)市場(chǎng)秩序；而健康產(chǎn)品監(jiān)管的對(duì)象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位截然不同。

　　三是分類指導(dǎo)。就統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管體制帶來(lái)的影響而言，大城市與中小城市不同，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)也不同。各地要充分評(píng)估整合工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)的政策影響，對(duì)整合中和整合后可能出現(xiàn)的問(wèn)題有充分準(zhǔn)備。中央宏觀頂層設(shè)計(jì)必須與地方微觀基層創(chuàng)新相結(jié)合，提煉出一些具有代表性的模式，分類指導(dǎo)與分步實(shí)施相結(jié)合，避免盲目跟風(fēng)。